从刘广明案，看行政诉讼主体资格界定的发展
从1989年我国颁布第一部《行政诉讼法》至今，我国对于行政诉讼主体资格的规定几经变化。2017年，最高院通过“刘广明案”引入了德国法上的“保护规范理论”，对“利害关系”进行重新明确，以公法条文中指向的当事人权益，来判断当事人是否满足行政诉讼主体资格的要求。本文将通过刘广明案，来简要介绍行政诉讼主体资格中“利害关系”的界定。
实习生李旭航对本文亦有贡献
一直以来，实务界在防止滥诉与权益救济的利益平衡中，偏向选择前者，为此在判断行政诉讼主体资格时，倾向将“利害关系”解释为具体行政行为对起诉人权利义务产生的实际影响。
近年来，由于行政管理职权的扩张，司法判决取向略有变化。2017年最高人民法院通过“刘广明案”引入德国法上的“保护规范理论”，对“利害关系”进行重新明确，以公法条文中指向的当事人权益，来判断当事人是否满足行政诉讼主体资格的要求，行政诉讼主体资格之扩张成为必然趋势。
行政诉讼主体资格的变迁
1989年，我国颁布的首部《行政诉讼法》，其认定行政诉讼主体资格的关键词为“合法权益”，即特定主体的人身权和财产权有关的权益，而除此之外的其他权益内容无法涵摄，一般认为具体行政行为直接指向的公民、法人或者其他组织，才有提起行政诉讼的资格。
2000年，最高院颁布司法解释，规定了“法律上的利害关系”为认定标准。行政诉讼资格主体从相对人标准扩大到具有利害关系。
2014年和2017年，《行政诉讼法》进行了两次修订，修订后确立了“利害关系”标准。
在实践操作中，往往采用“直接联系论”或“实际影响论”，其判断标准较偏向主观，易导致同案不同判。在刘广明案中，最高院引入的域外“保护规范理论”，从争议中当事人的权益是否为公法保护的实体权利义务，来判断当事人是否具备相应的主观公权利。这一理论淡化了行政诉讼原告资格判断标准的主观性，同时增加了可操作性。
案情简介
江苏省张家港市发展和改革委员会（以下简称“张家港市发改委”）于2015年11月24日作出 823 号《关于江苏金沙洲旅游投资发展有限公司金沙洲生态农业旅游观光项目备案的通知》（以下简称“《823号通知》”），此通知的对象为张家港金沙洲公司（直接行政相对人），其主要内容涉及项目名称、主要功能及建设内容、项目选址、项目总投资及资金筹措、有效期等五个方面。
经政府信息公开，刘广明认为《823号通知》所涉及的项目选址土地范围包括了其拥有承包经营权的土地，存在重大违法情形，遂以张家港市发改委为行政复议对象、行政诉讼的被告，先后申请行政复议、提起行政诉讼。
裁判结果
复议机关（张家港市人民政府）以不具备利害关系为由，维持原行政行为，苏州市中院、苏州市高院认为刘广明与张家港市发改委做出《823 号通知》的行政行为无利害关系驳回起诉。于是，刘广明遂向最高人民法院申请再审。
经最高院审理，最高院认为刘广明之权益诉求不属于公法中所指向的相对人实体权益，不具备利害关系，不符合《行政诉讼法》第九十一条规定的情形，裁定驳回再审申请人刘广明的再审申请。
法理分析
本案的争议焦点是刘广明与张家港市发改委做出的《823号通知》的行政行为是否具有利害关系，也就是刘广明是否具有行政诉讼主体资格。
从发改委对政府投资项目的审批行为来看，其审批行为是对投资项目的核准和备案，其主要目的是根据维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益等的原则，来判断某一项目是否应予审批、核准或备案。
根据《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)、《中央预算内直接投资项目管理办法》《政府核准投资项目管理办法》《江苏省企业投资项目备案暂行办法》等规定，其中没有相关条文要求发展改革部门必须保护或者考量项目用地范围内的土地使用权人权益保障问题。
根据上述规定，我们得知，发改委在作出项目审批行为时，无需审查项目用地范围内的征地拆迁、补偿安置等事宜，同时也无需考虑项目用地范围内单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权的保护问题。
因此，项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人与项目审批行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系。刘广明以项目审批行为侵犯其土地使用权或者房屋所有权为由，申请行政复议或者提起行政诉讼，并不具有申请人或者原告主体资格。
何为利害关系？
《行政诉讼法》第25条中的“利害关系”是指公法上而不是私法上的利害关系。只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，与行政行为具有法律上利害关系，形成了行政法上的权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），有资格提起行政诉讼。
如何判断利害关系？
判断有无利害关系需要参考以下几个方面：一是当事人诉请保护的权益是否有实体法依据。对此，我们可以将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，即考虑行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权益。具体到实践中，可利用多种解释方法寻找规范涵摄的范围、保护的目的；二是该权益是否受到行政行为的影响。对该行政行为的合法性判断，主要依据行政机关在其职权范围内所应用的行政实体法，这也就要求当事人之诉求应属于该实体法保护范畴；三是这种影响可能使当事人受到损害；四是二者之间是否存在法律上已经明确的利害关系。
“刘广明案”中采用的保护规范理论，是一种通过查看争议中的权益是否落在相关行政实体法律规范所要求考虑、尊重和保护的范围内，以及是否属于公法上利害关系作出判断的方法。
结语
德国法在历经百年的发展之后逐渐确定了主观权利救济的重要地位，并且由于其民族文化影响，德国将公民的基本权利做广泛解释，尽可能地通过法规解释将更多的公民权益纳入保护范围当中。
而我国在具体认定主观公权利时尚存有局限性。譬如在“刘广明案”中，“并无任何条文要求发改委必须保护或者考量项目用地范围内的土地使用权人权益保障问题”。
不可否认，“刘广明案”对于我国行政诉讼原告资格对认定有较为积极的作用。但是，刘广明案对于保护规范理论的适用，在一定程度上影响了主观公权力和保护规范理论效能的发挥。同时，由于刘广明案首次引用了保护规范理论，也存在诸多尚未明确的问题，这些问题尚待我们通过审判和司法实践以及学术理论研究来共同探讨和明确。
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