太古观察：解读《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》
导读：我国实行用地审批的土地管理制度。根据新《土地管理法》的规定，按照土地的性质、用地数量的不同，审批主体也不同。目前关于用地审批，主要有两个主体，一是国务院，二是省、自治区、直辖市人民政府。鉴于我国目前国情及发展状况，在用地审批制度需要顺应社会的发展进行改革，且用地审批程序中存在的诸多问题也需亟待解决的情况下，《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（以下简称为“《决定》”）可谓是我国用地审批制度改革及进化的一大突破。那么《决定》将哪些审批权限下放，《决定》是否会造成用地审批程序过于宽松，当事人在试点地区又如何依据新规维权？
一、国务院关于用地审批权限的范围
新《土地管理法》实施后，国务院关于用地审批仍保留了以下批准权限：
（一）永久基本农田；
（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；
（三）其他土地超过七十公顷的。
二、国务院《决定》中授权和委托用地审批权的范围
（一）将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准
具体要求：
1、按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定，对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；
2、按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；
3、各省、自治区、直辖市人民政府不得将承接的用地审批权进一步授权。
（二）试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准
具体要求：
1、对《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款规定的永久基本农田转为建设用地审批事项，以及第四十六条第一款规定的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项，国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准；
2、首批试点省份：北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆；
3、试点期限：1年；
4、具体实施方案：由试点省份人民政府制订并报自然资源部备案；
5、委托收回：国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制，根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果，对试点省份进行动态调整，对连续排名靠后或考核不合格的试点省份，国务院将收回委托；
6、各省、自治区、直辖市人民政府不得将承接的用地审批权进一步委托。
三、国务院授权和委托用地审批权的根本原因
根据中华人民共和国自然资源部公布的相关数据显示，截至2016年末，我国共有耕地13492.10万公顷（20.24亿亩）。而2018年国土资源部耕地保护司负责人在解读《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》时曾提出，到2020年，全国永久基本农田保护面积不少于15.46亿亩，基本形成保护有力、建设有效、管理有序的永久基本农田特殊保护格局的目标。新《土地管理法》也规定了，各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定。
综合上述数据及相关规定可知，在我国80%以上的耕地都为永久基本农田。如按照该比例来计算，而永久基本农田转为建设用地的都必须由国务院来审批，对于国务院而言该审批工作量之巨大，责任之重，看起来是通过提高审批权限来保护了耕地红线，减少了违法占用基本农田的情况；但另一方面而言，很多重大重要项目因建设需占用基本农田的审批时效过长，严重影响了这些重大项目的建设开发进展，从一定程度上对当地规划的实施、城市更新及良好的发展造成了阻碍。
基于以上原因，为了进一步深化“放管服”改革，赋予省级人民政府更大用地自主权，国务院出台该项《决定》。中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长、长江学者特聘教授严金明表示，通过下放相关建设用地审批权，给省级地方政府更多的自主权，使其能够因地制宜，破解项目用地“落地难”和“落地慢”问题，从而提高审批效率、项目落地效率和土地利用效率，进而满足改善营商环境、服务产业发展、提高基础设施保障等用地需求，同时也有利于解决农村建设项目落地、通过“增减挂钩”倒逼解决农村土地利用低效浪费等问题，助推乡村振兴的进一步实现。所以国务院授权和委托用地审批权完全符合我国的国情，是促进社会进步、经济发展的一项重要举措。
四、国务院授权和委托用地审批权意味着放松了对土地管理的要求吗？
答案是否定的，虽然该《决定》体现的放权力度较大，但是该《决定》仍基于十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地基本国策而制定的。对于土地管理的要求并不是放松，而是更加贴合实际，更加灵活。
国务院将权利下放到省级政府，一方面能让省级政府对于本行政区域内的用地审批作出更加全局的把握及掌控，从而能更好的根据本省的发展需要进行用地，更好的促进因地制宜、地尽其用；另一方面，权力的下放不等同于自由无限制，而是意味着省级政府对于用地审批的核查、监督需承担更大的责任，这些责任及压力将倒逼着省级政府严格遵循保护耕地、节约集约用地的原则及相关法律规定。
此外，该《决定》的以下内容更是体现了严格保护耕地红线、从紧控制建设用地总量的基本原则：一是权力仅下放至8个试点省市，二是试点有期限为1年，三是各试点区域政府的审批具体实施办法虽自己制定但仍需自然资源部备案；四是国务院将建立省级人民政府用地审批工作评价机制，根据评估结果，对试点省份进行考核进而决定是收回委托还是继续授权；五是明确规定了省级政府的严格审查及切实保护耕地与被征地农民合法权益的义务及责任。
以上规定无不体现，国务院在放权的同时也在合理控权，让省级政府合法合理行政并灵活运用权力造福百姓的同时，也在对其权力的运行过程进行了有效及合理的监督。
五、针对国务院下放审批权，当事人该如何更好的维护自己的合法权益
对于非试点行政区域的征收审批，当事人可继续参照新《土地管理法》及相关有效法律规定来初步判断征收审批流程是否合法、征地批文是否经有权机关审批，进而通过法律手段维权。而对于试点行政区域的征收审批来说，由于审批权力下放还在试验阶段，各省出台具体审批流程规定的时间不确定、审批流程内容也不相同，故当事人还需及时关注当地政府及自然资源部门的相关规定及政策。但由于征地程序较为复杂，当地政府制定的审批流程及相关规定是否合法及合理是一个需要律师进行专业法律判断及分析的过程，故建议当事人遇到相关问题时应及时咨询律师或委托律师维权，避免因未能了解或掌握当地征地审批程序或相关内容，而失去维权的最佳时机，并致自身权益严重损害！
附：《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》全文
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
为贯彻落实党的十九届四中全会和中央经济工作会议精神，根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权，现决定如下：
一、将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。自本决定发布之日起，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定，对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。
二、试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。自本决定发布之日起，对《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款规定的永久基本农田转为建设用地审批事项，以及第四十六条第一款规定的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项，国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年，具体实施方案由试点省份人民政府制订并报自然资源部备案。国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制，根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果，对试点省份进行动态调整，对连续排名靠后或考核不合格的试点省份，国务院将收回委托。
三、有关要求。各省、自治区、直辖市人民政府要按照法律、行政法规和有关政策规定，严格审查把关，特别要严格审查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地，切实保护耕地，节约集约用地，盘活存量土地，维护被征地农民合法权益，确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。各省、自治区、直辖市人民政府不得将承接的用地审批权进一步授权或委托。
自然资源部要加强对各省、自治区、直辖市人民政府用地审批工作的指导和服务，明确审批要求和标准，切实提高审批质量和效率；要采取“双随机、一公开”等方式，加强对用地审批情况的监督检查，发现违规问题及时督促纠正，重大问题及时向国务院报告。
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